Estabilidad macroeconómica
y crecimiento
La ciencia económica está al servicio de
explicar el proceso de creación y distribución de riqueza
que tiene lugar en la economía. En este marco, los urgentes requerimientos
de un acceso a niveles mínimos de vida por parte de los aproximadamente
2.884.000 individuos pobres en Chile, más una larga lista de
demandas sociales de gran importancia para los niveles de ingreso medio,
son por esencia un problema en torno al cual esta disciplina puede hacer
un gran aporte. En este aspecto cabe señalar que todos los objetivos
económico-sociales requieren dos conjuntos de condiciones básicas
para ser alcanzados. Uno es el cumplimiento de condiciones "necesarias"
para el logro de ciertas metas. El otro es la consecución de
condiciones "suficientes".
En el logro de un nivel de vida más alto de la
población, es evidente que una condición necesaria, aunque
no suficiente, es el incremento rápido y sostenido del ingreso
por habitante. Si bien nada garantiza que ello redundará en un
mejoramiento equitativo en la calidad de vida de la población,
es evidente que sin nada adicional que repartir no habrá suficientes
recursos públicos para fortalecer el papel del Estado en la esfera
social, ni habrá tampoco suficientes empleos para garantizar
condiciones laborales estables en el tiempo. Cabe a continuación
preguntarse cuáles son los factores que nos permiten crecer.
Nuevamente en este tema concurren un conjunto de condiciones necesarias,
si bien ninguna de ellas es por si sola suficiente para garantizar el
crecimiento.
Uno de los numerosos beneficios de la globalización
ha sido el consenso alcanzado en ámbitos muy diversos del debate
académico. Uno de esos ámbitos es el reconocimiento generalizado
de que sin equilibrio macroeconómico, no tendremos un crecimiento
sostenido en el tiempo, y no podremos por lo tanto alcanzar la meta
de mejoramiento en la calidad de vida de la población enunciada
anteriormente. La referida estabilidad implica la prevalencia de estabilidad
de precios en un marco de equilibrio externo y disciplina fiscal. La
experiencia chilena reciente ha sido mirada con interés en la
esfera latinoamericana, no sólo por haber innovado prematuramente
en ámbitos muy diversos de su política de desarrollo a
largo plazo, sino también por haber implementado diversos arreglos
institucionales tendientes a garantizar la estabilidad macroeconómica.
Si bien nuestra economía ha crecido poco en los últimos
años, aun sigue destacando en la región. Un aspecto que
la diferencia es su notable desempeño en materia fiscal y su
manejo prudente y acertado del sector externo.
Los instrumentos de la estabilidad
macroeconómica
Dos son los pilares básicos de la estabilidad
macroeconómica en Chile. El primero es la llamada "autonomía
del Banco Central", circunstancia que desde 1989 ha transferido
a este organismo dos responsabilidades básicas. Una es la estabilidad
de precios a través de un manejo tecnificado y prudente de la
política monetaria. El otro es el equilibrio externo. En ambos
casos, el organismo referido ha logrado consolidar su imagen como un
factor de garantía en las materias de su competencia. La experiencia
de autonomía del organismo emisor en Chile ha sido imitada por
sus pares latinoamericanos en un esfuerzo por evitar amargos episodios
inflacionarios del pasado.
El segundo pilar es el compromiso de equilibrio fiscal
asumido por el gobierno. Aunque en este aspecto no existe una ley que
garantice dicho equilibrio en forma permanente, la historia de los últimos
diez años ha mostrado un compromiso sólido del gobierno
por mantenerlo. Lo anterior se ha manifestado en una significativa reducción
de la deuda pública como porcentaje del PIB, y un déficit
efectivo que ha fluctuado entre en 1.9 y el -1.5 por ciento. A partir
del año 2001, se introdujo además una regla de equilibrio
fiscal que ha sido celebrada por un amplio espectro de actores políticos.
Esta consiste en que la expansión del gasto público debe
ser consistente con un "superávit estructural" del
1% del PIB. Dicha meta se calcula como el superávit que el sector
público hubiese tenido en el evento de que la economía
creciera a una tasa compatible con el pleno empleo de los recursos productivos,
y que el precio del cobre registrara un precio equivalente al equilibrio
de largo plazo. A pesar que subsiste el debate en torno a la correcta
definición del crecimiento "potencial" de la economía,
y a la estimación del precio del cobre en el largo plazo, no
es menos cierto que la regla señalada constituye una referencia
de gran valor tanto en la esfera interna como externa. Por una parte,
garantiza al sector privado local un horizonte más largo de estabilidad,
hecho que facilita la creación de nuevos empleos y reduce la
incertidumbre en torno a la rentabilidad de las inversiones. Por la
otra, fortalece nuestra imagen externa, con el consiguiente beneficio
en términos de mejor acceso al crédito y a la inversión
extranjera directa.
El presupuesto 2003
Los antecedentes básicos sobre expansión
fiscal y su relación con el endeudamiento público y el
crecimiento de la economía se encuentran en la tabla adjunta.
De ella se desprende que con la excepción de 1997 y el 2000,
todos los años indicados exhiben un porcentaje de crecimiento
en el gasto fiscal superior a la expansión del producto. Esto
es particularmente claro en los años de menor actividad económica,
destacando 1999, en que el producto registró una caída
del 1% a la vez que el gasto fiscal aumentaba en 4.5%. Algo semejante
se repetirá en el presente año, en que no obstante el
supuesto 4.5% de crecimiento del PIB asumido en la elaboración
del presupuesto, la cifra efectiva se encontrará más cercana
al 2%.
Si bien la expansión del gasto real para este
año está prevista en un 3.8%, el supuesto en torno al
crecimiento de la economía es muy conservador (2.3%). Se suma
a esto una proyección de $ 711.5 para el precio promedio del
dólar y una libra de cobre a un valor de 71.2 centavos de dólar.
Todo lo anterior constituye un paso en la dirección de consolidar
la meta de equilibrio fiscal como un eje central de la política
económica.
Cabe hacer notar que si bien el presupuesto 2003 contempla
un déficit efectivo de -0.7 del PIB, este es fácilmente
financiable a través de nueva emisión de deuda pública.
En particular, el financiamiento del tesoro público contempla
un endeudamiento adicional por US$ 1.325.641 (miles), lo cual no debiera
alterar sustancialmente el porcentaje de deuda pública en relación
al PIB referido en la tabla. De acuerdo a información reciente
emitida por la DIPRES, este endeudamiento se compara favorablemente
con países como Argentina, Polonia y Sudáfrica, en que
la cifra equivalente alcanza un porcentaje de entre 40 y 50%.
Desafíos futuros en el manejo
fiscal
Existen a lo menos dos ámbitos en los cuales la
administración de las cuentas públicas enfrenta un desafío
hacia el futuro. Uno es la consolidación del compromiso de equilibrio
fiscal antes referido, el cual se expresa en la mantención por
un número significativo de años, de la meta del superávit
estructural del 1% del PIB. A diferencia de la autonomía del
Banco Central, la meta señalada sólo constituye un compromiso
político fácil de romper, y respecto del cual sólo
su implementación sistemática en el tiempo puede generar
la los frutos de estabilidad que se esperan. Cabe reconocer que siempre,
y muy particularmente en períodos de bajo crecimiento y relativa
cercanía con eventos electorales en los cuales el gobierno en
ejercicio pone en juego su permanencia, la autoridad fiscal se enfrentará
con la tentación de financiar un presupuesto expansivo a través
de deuda, transfiriendo a las generaciones futuras el costo de los intereses
y la consiguiente menor disponibilidad de recursos públicos para
fines sociales e inversión.
El segundo desafío se vincula estrechamente con
el anterior, y se refiere a necesidad de mejorar el grado de transparencia
en la cuentas fiscales. Ello ha sido objeto de debate en el trámite
de aprobación del presupuesto 2003, y constituye una de las exigencias
del Fondo Monetario Internacional. No obstante los notable avances logrados
en el marco del reporte sobre deuda pública desarrollado por
el Ministerio de Hacienda en Octubre de este año, y a la significativa
reducción en el porcentaje de gastos reservados incluidos en
el presupuesto, aún existe poca claridad en torno al número
de personas contratadas en el sector público, siendo el volumen
y utilidad de los pagos en base a convenios de honorarios un elemento
susceptible de mejorar. La mayor transparencia en el uso de los recursos
públicos siempre fortalece el grado de "accountability"
de la autoridad política frente a la opinión pública,
mejora la calidad del debate académico sobre el tema y fortalece
la imagen interna y externa del gobierno.