1. Introducción
El sistema penitenciario chileno, a pesar de todas las
críticas que se le hace es, en el contexto de la región
e inclusive de países del así llamado primer mundo, un
sistema relativamente aceptable. Tiene características que lo
diferencian de los de la mayoría de los países de la región
y que deberían contribuir a mejorar la gestión de las
prisiones, cuestión que universalmente es compleja y permanentemente
cuestionada.
Entre esas características debe destacarse en
primer lugar el entrenamiento inicial del personal penitenciario, de
entre uno y dos años de duración, un sólido punto
de partida para la formación de recursos humanos calificados
para gestionar los establecimientos penitenciarios. También,
el hecho de constituir un cuerpo profesional abocado exclusivamente
a la tarea penitenciaria (1), que facilita la
capacitación permanente de sus integrantes. Finalmente, existe
una carrera penitenciaria que permite estabilidad laboral, remuneraciones
atractivas en un mercado laboral no siempre fácil y un buen sistema
de prestaciones sociales (salud y previsión). Todo ello, con
un presupuesto anual de operaciones que permite a la institución
enfrentar sus responsabilidades más urgentes sin grandes sobresaltos.
Sin embargo, y a pesar de lo anterior, el sistema penitenciario
chileno vive desde hace unos años una crisis permanente. Motines,
fugas, riñas al interior de los penales con resultado de muertes
y/o lesiones graves, actos de corrupción e inclusive delitos
cometidos por los propios funcionarios jalonan el último quinquenio,
en una historia institucional que la asimila a la de países cuyos
sistemas penitenciarios no pueden exhibir esas fortalezas.
Hace una década, se había logrado iniciar
un camino de reformas que permitían pensar que eventualmente
tendríamos un sistema penitenciario moderno y propio de un país
con vocación de respeto por los derechos de las personas.
En 1995 había alrededor de 22.000 personas recluidas,
ciertamente en condiciones de hacinamiento, con programas y personal
insuficientes, y se había iniciado una serie de reformas que
lograron, por la vía de los presupuestos sectoriales e institucionales
ordinarios, aumentar el número de plazas y mejorar las condiciones
de vida de un segmento muy importante de reclusos (se construyeron penales
nuevos en Valparaíso, Arica, Tocopilla, Yumbel, Puerto Aysén,
Santiago, Angol, Porvenir, Punta Arenas y Cauquenes, se amplió
la capacidad y se modernizó otros como Concepción, Antofagasta,
la Penitenciaría de Santiago e Iquique, se contrató más
personal y se mejoraron sus remuneraciones, se inició una serie
de programas innovadores de tratamiento penitenciario). Si la población
penal se hubiera mantenido estable, aumentando sólo en una proporción
similar al crecimiento demográfico del país, a la fecha
el país tendría una población penal del orden de
23.000 reclusos, en condiciones sensiblemente mejores que las de hace
diez años.
Pero ello no ha ocurrido así, y a fines de 2005
existen en las prisiones que administra Gendarmería de Chile
(2) unos 39.000 reclusos. Es decir, un crecimiento
de casi 70% que explica la mayor tasa de hacinamiento de la historia
del sistema. Y es en ese hacinamiento que radican las causas de la crisis
arriba aludida.
2.- El hacinamiento en las prisiones
Es difícil definir el hacinamiento en términos
cuantitativos, cuando no existen en el país normas o estándares
que regulen de manera precisa las condiciones de vida y la capacidad
de los establecimientos penitenciarios. Dos características del
régimen interno de las prisiones chilenas hacen aún más
complicadas su operación y sus consecuencias: el prolongado encierro
nocturno (en la mayoría de los casos, del orden de 14 o 15 horas
diarias (3)), y el hecho que los dormitorios
sean colectivos. La primera implica que la mayor parte del día
los reclusos permanecen sin vigilancia directa o de vista y la segunda,
que durante ese período pernoctan en dormitorios colectivos cuya
capacidad no tiene límites definidos. En la medida en que duermen
en literas apilables, basta con agregar una tercera o una cuarta para
aumentar esa capacidad (4). Los establecimientos
y sistemas penitenciarios modernos privilegian las celdas individuales
o para hasta tres reclusos (5), así como
regímenes internos que impidan la libertad que en los hechos
se otorga a los reclusos para imponer sus propias reglas durante el
período de encierro que, como se decía arriba, incluye
la mayor parte del día.
Lo anterior podría ser controlado con estándares
de construcción que en lugar de considerar metros cuadrados por
recluso, incluyendo patios y talleres como se hace en la actualidad,
utilizaran metros cúbicos por interno para dormitorios, metodología
que aparece como más recomendable (6).
Dado lo anterior y en estricto rigor, no se puede hablar
de un "índice de hacinamiento" en Chile. Se puede decir
que falta personal, y ello se puede cuantificar en términos de
los estándares internacionales que establecen como deseable una
relación de tres internos por funcionario (7).
Cuando se habla entonces de hacinamiento, se está tomando como
base ya sea la población que históricamente han tenido
las prisiones chilenas, o la capacidad que tiene el sistema para controlar
esa población desde el punto de vista de sus recursos humanos.
El hecho es que hasta la década de los 90 el
promedio de reclusos en Chile ha sido del orden de 150 reclusos cada
100.000 habitantes (8). A fines de 2005, con
39.000 personas recluidas, ese coeficiente se eleva a 260 reclusos cada
100.000 habitantes. Es ese casi 70% de sobrepoblación, para el
cual no existen recursos humanos ni materiales suficientes, lo que se
traduce en hacinamiento.
Ahora bien, las condiciones de vida al interior de una prisión
son siempre difíciles, no sólo para quienes en ellas están
recluidos o recluidas, sino también para los funcionarios. La
privación de libertad, vivida en forma colectiva en un medio
por definición antisocial, genera comportamientos y actitudes
funcionales al período de detención que dificultan significativamente
la reinserción al momento del egreso. Cuando a esa característica
inevitable de la reclusión se suman las consecuencias del hacinamiento,
esas actitudes y comportamientos son aún más difíciles
de cambiar, lo que hace mucho más probable y casi inevitable
un irreversible "contagio criminógeno", es decir, la
adopción por parte de quienes han estado recluidos de normas
y valores propios de la cultura delincuencial.
Para contrarrestar el fenómeno anteriormente
esbozado los sistemas penitenciarios diseñan y llevan a cabo
programas preparatorios para la reinserción, comúnmente
llamados "de rehabilitación" y cuya finalidad es facilitar
un proceso de cambio personal de los reclusos, desarrollando en ellos
capacidades y actitudes que les permitan vivir en sociedad sin delinquir,
una vez se reintegren a ella.
Pero ocurre que el proceso de rehabilitación
es un proceso delicado y largo, y requiere de muchos recursos de todo
tipo. Personal, espacio, tranquilidad para desarrollar programas, entre
otros. Y en una prisión con 60 o 70% de hacinamiento, con personal
insuficiente para controlar, con un nivel mínimo de seguridad
y respeto, a una población penal airada por la lentitud de los
procesos y por las condiciones muchas veces inhumanas en que viven,
la rehabilitación pasa a segundo o tercer plano. Antes está
la seguridad, entendida en su acepción más elemental (que
los presos no se fuguen) (9). Después,
la alimentación, la salud, la higiene, la recreación,
para mantener más o menos tranquilos a los reclusos y poder administrar
la crisis permanente que constituye la gestión de una prisión
en esas condiciones.
Sólo después, si quedan tiempo, recursos
y energías, los funcionarios y el sistema en general podrán
empezar a pensar en la rehabilitación.
Entonces, nuestras prisiones, hacinadas, sobre pobladas,
sin suficientes recursos humanos, materiales y de infraestructura, no
rehabilitan. Más aún, por la dinámica de las prisiones
sobre pobladas y carentes, se constituyen en la práctica en un
espacio que refuerza la criminalidad, en un proceso de contagio criminógeno
universalmente reconocido como inherente a toda prisión o sistema
penitenciario mal operado.
Ante esta realidad, la conclusión es evidente:
las cárceles deben tener sólo el número de reclusos
que la administración penitenciaria puede adecuadamente acoger
en sus tres funciones: custodiarlos, proporcionarles las condiciones
necesarias para vivir la reclusión con una mínima dignidad
y contribuir a su rehabilitación.
3.- En buscar de soluciones
Para hacer frente al hacinamiento existen sólo
dos alternativas: aumentar la capacidad de las prisiones o disminuir
la población penal.
La primera es imposible. Para mantener en condiciones
adecuadas a 39.000 reclusos se necesitarían alrededor de 13.000
funcionarios en terreno (laborando dentro de las prisiones), casi el
doble de la dotación real actual. Además, aumentar en
60% el número y la calidad de los actuales establecimientos penitenciarios,
sin considerar la renovación de aquellos obsoletos en su diseño
y condiciones, ni el aumento de la población penal (10).
La segunda es posible, aunque en forma gradual. Se trata
de disminuir significativamente el ritmo de ingreso de personas a prisión,
por la vía de las penas alternativas, que la Reforma Procesal
Penal podría facilitar. Actualmente se aplican, y la opinión
pública no sabe que en virtud de ellas hay más condenados
en la calle que en prisión. Libertad Vigilada, Reclusión
Nocturna y Remisión Condicional de la Pena son penas no privativas
de libertad cuyo costo para el Estado y las personas es mucho más
bajo que el de la pena de prisión, al igual que sus niveles de
reincidencia (11).
Existen diversas otras penas alternativas que en el
caso de Chile no están incluidas en la ley que las regula (12),
como el Arresto de Fin de Semana, los Trabajos Comunitarios y los Días-Multa.
Todas ellas mantienen la relación costo-beneficio de las anteriores,
y se pueden aplicar a delincuentes primerizos, a micro-traficantes de
drogas, a jóvenes descarriados y a otros que hoy abarrotan las
cárceles, con un costo enorme para el Estado y reforzando patrones
de vida delictual.
Extender el abanico de penas alternativas es posible,
como también lo es aplicarlas a personas que hoy son condenadas
a penas de prisión. Pero ambas cosas requieren de voluntad política,
no sólo del Poder Ejecutivo sino también del Judicial.
Y, desde luego, del Poder Legislativo, que debe aprobar los cambios
legales que se requieren. Es decir, es una tarea de Estado, de largo
aliento (13) y que trasciende los plazos de
un gobierno y los marcos partidarios. Sólo con un consenso nacional
se puede abordar el problema de la sobre población carcelaria,
que no es únicamente un problema de derechos de las personas
que están recluidas (y también de quienes las custodian,
cuyas condiciones de trabajo son de un nivel de exigencia sobrehumano),
sino sobre todo de eficacia en la lucha contra la criminalidad.
4.- Establecimientos penitenciarios parcialmente
concesionados
Buscando fórmulas que permitieran construir en
forma rápida establecimientos penales que contribuyeran a paliar
el hacinamiento y renovar penales obsoletos, el Estado decidió
en el año 2000 licitar la construcción y administración
parcial de 10 nuevas prisiones. La construcción de esos penales
sería financiada por la empresa adjudicataria, el Estado reembolsaría
el costo a lo largo de 20 años y, durante ese período,
ella administraría los servicios de alimentación, salud,
mantenimiento y rehabilitación, recibiendo también una
subvención por interno. Gendarmería de Chile mantendría
la administración superior del establecimiento y desde luego
la custodia de los reclusos, basándose en el principio constitucional
que reserva el uso de la fuerza al Estado. Con el fin de arbitrar posibles
conflictos y considerando que la licitación se llevó a
cabo según lo dispuesto en la Ley General de Concesiones, el
Ministerio de Obras Públicas mantendría un Inspector permanente
en cada establecimiento.
Para ello se aprobó un presupuesto total de US$
280 millones, que permitiría construir un total de 10 nuevos
establecimientos penitenciarios con capacidad para 16.000 (14)
reclusos. La construcción de ellos se licitaría en cuatro
grupos y la puesta en marcha de ellos se preveía para fines de
2005.
Por diversas razones, a esta fecha (Diciembre 2005)
sólo uno de ellos está operando, en los alrededores de
la ciudad de Rancagua, y dos más en condiciones de hacerlo en
los próximos meses (Alto Hospicio y La Serena).
Lo que en su momento se preveía como una solución
por varios años para el problema de la sobrepoblación
penitenciaria lamentablemente no parece haber sido tal.
En primer lugar, por el retraso en la entrega de las
obras, que ha significado que el crecimiento de la población
penal ya sobrepasa el número total de plazas de los establecimientos
parcialmente concesionados. Aún si las 16.000 nuevas vacantes
estuvieran disponibles, (sólo lo está - relativamente
- un tercio de ellas) la sobrepoblación es ya del orden de 17.000
reclusos.
En segundo lugar, porque al parecer la política
de las autoridades es de reemplazar los penales antiguos u obsoletos,
o aquellos que por estar ubicados en el centro de la ciudad ocupan terrenos
de gran valor inmobiliario, en lugar de agregar establecimientos al
parque penitenciario. Así y aún en el mejor escenario,
la sobrepoblación apenas disminuirá.
A las dos consideraciones anteriores debe sumarse argumentos
de tipo económico: el costo por interno en los establecimientos
a concesión parcial es más de tres veces superior al de
los penales tradicionales (US$ 35,0 vs. US$ 11,0 por día (15)).
Así, lo que se pensó como una solución al problema
de la sobrepoblación parece no estar dando los frutos esperados
y, por el contrario, constituir una alternativa que encarece aún
más la ejecución de penas.
Para finalizar este somero análisis económico,
debe tenerse en cuenta además el relativamente reciente aumento
de planta resultante de la Ley de Modernización de Gendarmería,
con un costo de $25 mil millones.
Un observador acucioso no puede dejar de relacionar
los anteriores costos con los de países similares a Chile, y
de preguntarse cuántos reclusos debería haber en las cárceles
chilenas. La población penal de los países que están
en el grupo de Chile en el Informe de Desarrollo Humano del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo es, en promedio, de 137 reclusos
por cada 100.000 habitantes (16). Aplicando
ese coeficiente a la población de Chile, del orden de 15 millones
de habitantes, se llega a una cifra ligeramente superior a 20.000 reclusos.
Esa población penal cabe holgadamente en los recintos tradicionales
y, si esa fuera la cifra, el Estado chileno habría ahorrado,
además de US$ 280 millones en la construcción y concesión
de los diez nuevos establecimientos, el costo del aumento de planta.
No obstante lo anterior, justo es reconocer algunas ventajas del sistema
de cárceles concesionadas.
En primer lugar, permiten renovar muchos de los establecimientos
penitenciarios actualmente en uso, algunos de más de un siglo
de antigüedad (17) y otros obsoletos en
su diseño y/o condiciones. Ello, en condiciones de financiamiento
que según algunos analistas son ventajosas para el país.
En segundo lugar y dado que los convenios con las empresas
adjudicatarias establecen como obligatorias normas y estándares
de un alto nivel de exigencia, es esperable que los nuevos penales incrementen
la calidad de la operación de todo el sistema en lo relativo
a aspectos como alimentación, salud, rehabilitación y
otros, centrales a la hora de evaluar un sistema de ejecución
de penas.
En tercer lugar y una vez transcurridos los veinte años
que dura la concesión, el Estado dispondrá de 10 establecimientos
bien construidos y mantenidos, que podrá operar en forma directa
o licitar, según sea la conveniencia del momento.
5.- A modo de resumen
Las cárceles chilenas están sobre pobladas,
en un nivel que se estima entre el 60 o 70%. Ese nivel de sobrepoblación
genera condiciones que impiden que el sistema sea administrado en forma
ordenada y eficaz, que se respeten los derechos de las personas recluidas
y que se lleve a cabo la misión de rehabilitación de quienes
cumplen condenas.
Ese exceso de población penal no es deseable,
tanto por la imposibilidad de proporcionar condiciones de vida dignas
a quienes están recluidos y por la ineficacia que acarrea como
por los mayores costos que implica.
Parece necesario disminuir la población penal,
y una fórmula para que la cantidad de personas recluidas sea
más razonable es una mayor utilización de las penas alternativas,
que son más eficaces y de menor costo, tanto para el Estado como
para los condenados y sus familias.
La alternativa de solución en implementación
a partir del año 2001 no ha resuelto el problema hasta la fecha,
pues no se ha cumplido las metas y plazos programados. Por otra parte,
su costo es mayor que el del sistema tradicional tal como es administrado
por Gendarmería.
BIBLIOGRAFÍA
CREON, GENEVIEVE (1993), Informe al Gobierno sobre la
Situación del Sistema Penitenciario Chileno.
DAMMERT L. y J. Díaz (2005) "El Costo de
Encarcelar", Observatorio N°9. Chile, FLACSO.
LEY 18.216 de 1983.
ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS (ONU). "Reglas
Mínimas Para el Tratamiento de Reclusos". 1955
PNUD. "Informe de Desarrollo Humano",
2002.
_____________
NOTAS
1. En muchos países la custodia de los reclusos
está entregada a la policía, mecanismo que conspìra
contra la especialización de los guardianes, cuya función
es esencialmente diferente de la de la policía.
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2. Se excluyen los Centros de Reclusión de Menores,
que dependen del Sename.
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3. Los horarios varían de penal en penal, según
la disponibilidad de personal, la época del año y la latitud
en que se encuentran ubicados, pero la norma modal es desde las 17-18
horas hasta las 8-9 del día siguiente.
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4. Como referencia para mejor entender la situación
está el caso de los llamados "mecánicos": cuando
por la altura del recinto ya no se puede agregar una cuarta litera,
se pone el colchón o colchoneta en el suelo, debajo del camarote,
y es ahí donde duermen los reclusos de menor status en la estratificación
establecida por los reclusos.
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5. Ver "Reglas Mínimas para el Tratamiento
de los Reclusos", Naciones Unidas, 1955.
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6. Los estándares de la American Correctional
Association (EE.UU.) contemplan 15 metros cúbicos por interno
sólo para alojamiento en celdas individuales. En Chile se considera
20 metros cuadrados por interno, incluyendo dormitorios, patios, talleres,
servicios higiénicos y comedores.
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7. 39.000 reclusos requerirían entonces de 13.000
funcionarios laborando dentro de los establecimientos. Hoy esa cifra
es algo mayor que la totalidad de los funcionarios de Gendarmería,
de los cuales alrededor de dos tercios se desempeñan en las prisiones.
El resto cumple funciones directivas o administrativas en oficinas fuera
de los establecimientos, o en los tribunales.
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8. Coeficiente universalmente consensuado con fines comparativos.
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9. La concepción moderna y democrática
de la seguridad al interior de los establecimientos penitenciarios incorpora
la seguridad personal de los reclusos y sus bienes, el apoyo de los
procesos reeducativos y la facilitación de las condiciones de
vida cotidiana, en un contexto de respeto a la dignidad de las personas.
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10. El programa de establecimientos penitenciarios parcialmente
concesionados, con un total de alrededor de 16.000 plazas, está
en un proceso muy gradual de puesta en marcha - a la fecha aún
no opera ninguno de ellos. Al ritmo actual de crecimiento de la población
penal y considerando se prevé que reemplazarán a los antiguos
más que sumarse a ellos, es muy posible que cuando estén
finalmente operando los niveles de sobre población sean prácticamente
iguales o apenas más bajos.
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11. Diversos estudios realizados por el Departamento
de Medio Libre de Gendarmería dan cuenta de reincidencias que
fluctúan entre el 10 y el 20%, según el tipo de pena alternativa.
Aún cuando es difícil comparar esos datos con estimaciones
de expertos respecto de la pena de reclusión, cuyos niveles de
reincidencia serían del orden de 60%, la diferencia parece más
que significativa.
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12. Ley 18.216, de 1983.
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13. En 1993, Genevieve Creon, experta francesa en misión
al sistema penitenciario chileno en virtud de un convenio entre ambos
gobiernos, señalaba que, de emprenderse en ese momento, una reforma
al sistema penitenciario requeriría de al menos quince años
de esfuerzo sostenido.
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14. Que puede aumentarse en un 10% como máximo,
según los convenios ya suscritos.
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15. L. Dammert y J. Díaz, Observatorio Nº
9, "El Costo de Encarcelar", FLACSO Chile, Nov. 2005.
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16. PNUD, Informe de Desarrollo Humano, 2002. Chile ocupa
el lugar 39, antecedido por Eslovaquia, Hungría, Uruguay y Polonia
y sobre Bahrein, Costa Rica, Bahamas y Kuwait. Esos países, a
excepción de Chile, tenían a esa fecha en promedio 137
reclusos cada 100.000 habitante.
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17. Baste mencionar los establecimientos de madera construidos
provisoriamente tras el terremoto de Chillán, hace casi setenta
años. Siguen utilizándose.
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El
desafío de la reforma policial en américa Latina